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中国政治-第14部分
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在革命政权中，机构并不太重要。革命精英通常致力于破坏某些机构，怀疑另一些机构，并且不情愿将他们的能量用于建立新机构。当然，政治活动的结构仍然存在，但它常常包括非正式的个人关系，有关战略和政策计划的争论，以及在往往排斥局外人的革命运动中权力关系的转移，等等。有效的结构不太可能在正式政治机构中找到，其典型状况是姗姗来迟，匆匆而去，它们即使可以持续下去，也不能行使分配给它们的权力。
革命体制中机构的捉摸不定的作用，对于研究中国政治的学生、学者来说是一个难题。在1949年革命胜利前后和1958—1967年由毛泽东主义推动的那些年月里，中国政治机构一般变动不居，而且往往是杂乱无章，这对于理解其政治状况提供不了什么指导。然而，在50年代中期的一个短时期和1976年以后，中华人民共和国的机构对于政治权力的实际分配和管理提供了比较重要的指导。而且某些机构在中华人民共和国的大部分历史中比较稳定，在中国人政治辩论的词汇中常提到它们。因此，研究中国政治的学生、学者仍然需要知道其主要政治机构的名称、相对重要性或持久性。相应地，我们开始分析其政治构架时先简略地讨论比较长久的组织原则，然后再来看中共本身、中华人民共和国的国家结构和群众组织。
认识机构还仅仅是理解中国政治构架的第一步。这是因为构架首先是从另外两个来源获得的：第一个来源是作为1949年以后历史主导方面的成套政策、模式或“路线”，第二个来源是执政党的意识形态。1949年以后政策变化的类型构成了政治构架的一个最重要的组成部分。因为它确定了每个时期的一般特征——政策、运动、目标以及机构的关系——这些在实际上一直是大多数中国人政治辩论和行动的焦点。不了解这种周期性的特征，就不能理解正式机构的重要性何以时大时小，以及其构架如何在长时期内演变。因此，在开始考察机构时，本章要广泛地讨论1949年以后政策的演变，把机构的发展看作是政治构架内变化的几个指数之一。 作为制度指导线索的另外一个主要来源的意识形态，将在第四章中作分析，该章试图将共产党构架的长期特征与其中变化的类型结合起来。
第三章 政治构架第1节 政治机构（1）
中国政治组织的常量
中国政治尽管在发展的每个时期看起来都发生了完全的变化，但在所有时期，在或大或小的程度上都存在某些组织特征。它们是：等级制中的级别、民主集中制原则以及权力和程序的模糊性。中国政治组织的这些常量对于理解实际政治行为的机构安排的突出特征是重要的。
等级制中的级别
几乎所有的机构和政策都涉及四个广泛的组织层次：中央、中级、地方和基层。中央一直在北京。最重要的中级机构通常是在省级（包括“自治区”和三个最大的城市），但往往还有其他的中级机构。一般来说，县和市是该等级制中最重要的地方级别，而基层则包括县和市内的各个单位。这些级别之间的相互关系通常是讨论和改革的目标；但是，多级别的组织结构看起来是不可避免的，每个级别的特征也相当稳定。
中央是决策机构。从它的观点来看，所有其他的组织级别都是“地方上的”，中央的权力范围不受中级或地方所保留的权力或责任的限制。中央干预省级甚至地方和基层事务的事情相当普遍，下级的任何重要行动都要向中央报告。中央的大人物很了解他们在政治上的重要性，但他们也很容易受较高级别领导的政策变化和斗争的影响。因此，北京的政治气氛要比中国的其他地方更为激烈、紧张和活跃——很像华盛顿特区的“波托马克热”。“波托马克”是流经美国首都华盛顿的一条河流的名称，以此比喻华盛顿是美国政治争论和斗争的中心。——译者注
中级政府的首要任务是在贯彻中央政策时管理其下级政府。中国的幅员使得中级管理成为一项必要的工作。一般的省份有3000万以上的人口，而美国一个州的人口还不足500万。由于这种必要性，中级政府虽然缺乏关键性的决策权力，但相对中央来说有它们自己的权衡和工作重点。它们也就不可避免地控制了广泛的人事和管理决定权，这些决定超出了中央的日常监督能力。除省级之外，中级还包括在1949—1954年间特别重要的跨省大行政区和介于省与县之间的专区。1983年以来，主要城市作为一级重要的中级政府机构的重要性迅速增长。目前中国1/4的县受市级政府管辖。
地方负责执行政策。地方综合行政管理在农村地区由县行使，在城市地区由镇或市执行。这是党和政府的组织机构完全发挥职能的最低级别。县级单位的平均人口在30万以上，仍然是相当大的单位。地方政府比在资本主义国家的同类级别负责更多的社会活动，因为企业由于公有性质而被置于政府的控制之下，而较小些的企业常常直接受地方政府的控制。同时，这一级政府要处理的许多问题还包括地界管理、照明和道路，这在其他国家的同类政府中也是人所共知的。像省级一样，县级政府的权力虽然经常变动，但它是恒久的行政组织。
与上面讨论的行政级别（它们是从以前的中国政府承继下来的）形成对照，基层组织展开了政治结构中的根本革新。基层组织的扩展使每一个中国人与政府政策发生关系，并可大规模地动员起群众的能量。农村有效的基层组织才使得革命有可能成功，但组织上最惊人的失败也发生在那里。组织失败的一个例子是人民公社，这是1958年建立的政治与经济结合的单位，1983年被乡取而代之。
县以下的基层组织是镇（平均人口在15万到2万之间），镇下面是村。与此类似的城市基层行政机构是街道和居委会，或是各人的工作单位。正如单位这个名称所表明的，它是一个人工作的地方，但它也是政治、社会和居民的实体。大单位有自己的学校、党委、人民代表的选区、宿舍和小卖部，甚至还可能有自己的农场或组织起来的工副企业，以便为职工未就业的孩子和配偶安置工作。由于工作单位之间的劳力流动性很差，因此工作单位创造了稳定和紧密的“城市乡村”环境。党、国家和群众组织在工作单位组合在一起，并在这种非正式、熟悉的环境中形成政治结构。
等级制中各个级别之间的关系问题总是领导担忧的一个根源。如果中央控制太紧，官僚就会变得头重脚轻，政策就会过于死板，地方的积极性就会受到挫败。另一方面，如果中央过于放松，那么下级就会发生权力的滥用，有效的计划就变得困难。按照毛泽东的说法，中央与地方的关系是中国政治的“十大关系”之一。下级完全难以抵制上级干预的状况导致了不必要的官僚行为。干部倾向于在承担决策责任时小心翼翼，但他们又在自己对下属和局外人的权力面前沾沾自喜。每一个官员都是他上司的铁砧和他的下级的锤子。
第三章 政治构架第1节 政治机构（2）
民主集中制
民主集中制是中国人组织的主要运作原则。其前提是在决策时应当是完全民主的，而在执行时就是完全的集中主义。尽管这一说法是从布尔什维克党的组织借用来的，但中国革命的经验赋予这一词以特殊的意义。一方面，民主集中制要决策者总是进行协商和调查。决策者或领导者总是被一些人员和机构的圈子所包围，这些人指望可从中找到某种门路。其结果是，领导人经常埋怨面对着“文山会海”。另一方面，一项决定一旦作出，就再也无法提出反对意见。不存在反对的权利，也没有免受来自权威干预的权力。集中主义最终比民主强大。
在各个组织当中，民主集中制意味着党的专权。群众团体、甚至包括国家和人民代表大会的职能都被置于该程序中协商性的那一面。在某个问题上反对党的领导是非常危险的，如果组织起反对力量，那将被谴责为宗派主义。然而，党有义务通过协商来行使其领导。集中主义是党的权力，民主是它提倡的作风。
权力和程序的模糊性
权力在任何政治体制中都难以定义，但它在中国特别模糊。一个原因是领导的游击作风与军事、政治和经济的功能结合在一起。这一经验强化了中国人传统上对万能儒生的尊重，也造成了特别的扭曲。由于党的领导作风是实用和非专业化，它不采取把问题分散到专家和职业人员手中的组织形式。不仅党和中央在觉得合适的任何时候都可无拘束地进行干预，而且那些有权的人也不觉得自己要受所分配的现行角色的限制。重要人物的关系往往代替了组织规章所指明的指导路线。而且，组织作用的重要性看起来常常是由居于这个职位上的个人重要性来衡量的。游击作风还鼓励往往是超越或中断组织规程的群众动员运动。
造成这种状况的另一个因素是马克思列宁主义的反立法的偏见。由于马克思批评资本主义公民在法律下的平等是掩盖阶级统治的幌子，共产主义国家便采用了很不相同的宪法结构。在中国和其他共产主义国家，无产阶级的阶级领导是由共产党的领导来公开表达的，而公民的平等和对国家的民主控制则由人民代表大会制度来表现。按照宪法，人民代表大会制度照理将对国家实行强大的民主控制并行使重要的立法权力，但在事实上，党对决策的垄断以及它在人民代表大会中的控制性影响力削弱了政府选举部分的重要性。
中国政治组织中的这些常量是了解中国政治机构入门的向导。权力的模糊性降低了组织规章和宪法的突出地位，对此我们将在本章加以讨论。民主集中制原则使中国政治组织中更具协商性的方面具有特殊的、也是相当有限的意义，并且扩大了从中央或党出发的权威路线。中国等级制的许多级别使得任何组织安排都将具有复杂的结构，中央所制定的政策在下达的过程中将被钝化或修改。
中国共产党
中央、省、市
中国共产党的正式组织是由党章规定的。最近的党章由第十二次全国党代会在1982年通过。尽管党现在宣布服从国家宪法和法律，但它承担政治、组织和意识形态领导的任务确立了它作为统治的政治组织的地位。按照党章规定，党“必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。
党通过在其他组织中积极活动的党员行使领导职能。一定形式的党组织与国家机关平行设置，通过机构监督和将许多党的干部同时安插在这两个等级体制中而强化了中共对该政治体制的领导。无论国家机关在形式上拥有什么权力，党在相应级别上的机关才发出政治上权威性的声音。中央和省级的主要组织都设有党组，这些党组直接受省或中央委员会的控制，负责贯彻党的指示。在较低级别，每个组织中党的机构负责使该组织与党的意志保持一致。
民主集中制的组织原则在党内采取了特别集中化的形式。要求下级机关“请示报告”，尽可能多地向上级汇报。代表机关不经常开会，因此其权力必然由小批领导所持有。当然，民主集中制的“民主”方面并未消失。它强调集体领导，领导人不应压制不同意见，而应遵从多数人的决定。要求各级党员遵守同样的行为准则，他们都有同样的表达意见、批评和为自己辩护的权利。
第三章 政治构架第1节 政治机构（3）
党章规定各级代表大会是同级党的“领导机构”。但是，像在国家体制中一样，由这些代表大会所选出的委员会（或是全体委员会议选出的常委会和书记）在代表大会闭会期间行使大会的权力。而且，党的高级委员会有权审查低级代表大会选出的领导机构，并且无需经过下级代表大会的批准而向下级分派干部。党章规定党的全国代表大会每五年召开一次，但也可提前或延期举行。从历史上看，党的代表大会每次都通过了一个新党章，并选出了一个大换班的中央委员会。
虽然党的全国代表大会标志着党的领导层的变化，但代表们对其进程没有什么控制力。议程和职位的提名是由大会主席团的常委会作出的。主席团常委会（在十二大上有32人）由主席团选出，而主席团则在大会开幕当天由大会代表选出。在大会期间，代表花许多时间分小组讨论领
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