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在不确定的世界 _2-第59部分
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2002年，保守派人士又提出了另一种不同的观点：在18年的牛市之后股票价格的崩溃表明，90年代并不是一个真正的经济健康发展时期。实际上，90年代的经济情况极其有益而健康，但漫长的好时光几乎总是会导致不平衡，从而带来一个调整期。当然，认定某种调整可能无法避免并不排除这样一种重要的辩论，那就是什么样的政策最能把调整的持续时间和严重程度减至最小，什么是长期对我们而言最好的政策立场。我觉得，在这样一个困难的调整时期，我们的政策选择没有达到其中任何一个目的。
1994年，民主党失去了对国会的控制。选举结束后，保守派在政治上采取了攻势要推动新的大规模减税，而这需要通过对医疗照顾和其他项目的大规模缩减来偿付。在1995年政府关门事件之后，非常不得人心的削减这些支出的建议渐渐消失。但是，减税的建议仍然保留下来——这表明减税的支持者通常是多么不愿意承担政治责任，以一种与税收收入的减少相应的方式来削减具体项目的支出。由于具体的削减预算的建议总会得罪人，保守派人士常常主张通过“动态变化”来缓和其减税计划的影响，也就是说将预计的减税成本向下调整，而这是基于供给学派的这样一种理论，减税将会创造出足够的额外增长来部分或全部补偿其成本。
在1996年的竞选中，鲍勃·多尔主张进行全面减税，而这需要在6年内减少5480亿美元。克林顿总统对这一主张的回应是，任何的减税规模都应该小得多。在以前的几十年里，平衡预算的要求一般都是由共和党人提出的，而民主党凯恩斯主义者则认为赤字可以不予理会。里根政府开始改变这种传统的分野，对减税采取了供给学派的主张。而在克林顿任期内，这些角色倒转了过来：民主党人想要坚守财政责任，而许多共和党人似乎对财政后果相对而言无动于衷，只要钱是花在了减税上。
随着克林顿的第二个任期中赤字的消失和盈余的出现，辩论又发生了变化。保守派人士现在主张以减税的形式把所预计的庞大的盈余“还给”纳税人。但盈余用在其他方面似乎能更好地反映美国人民的偏好，我们认为继续坚持财政纪律——在这一情况下，就是开始偿还联邦政府债务——最有利于促进经济增长。此外，一旦婴儿潮一代开始大量退休，社会保障和医疗照顾项目都将面临着巨额赤字。我们确实不能用一般收入提前支付这些未来的债务，但如果政府能够还清他的债务，并且当这些巨额账单到期时处于健康的财政状况中，我们的国家在对付这些问题时的处境就会好得多。
所有这些都是对大规模减税的反驳。但处理这些盈余使民主党人在政治上处于尴尬境地。大多数选民甚至不懂得政府的年度赤字及其累计债务的区别。因此，几乎不可能以一种人们能够理解的方式来解释，为什么我们未来几十年以后才要面对的补贴支付义务意味着有盈余的政府要用这笔钱来偿还其长期债务，而不是返还给纳税人。将这笔盈余作为储蓄来保存，用其来偿还债务，能带来较低的利率，创造更多的工作和更高的生活水平。但这为什么是对的，其理由是很复杂的。为了让人们更好的理解保存盈余的好处，1998年政府将这一问题概括为“先救救社会保障”。这一想法是要抵消以减税方式把盈余还给公众的政治吸引力，并提醒大家如果盈余是他们的钱，那债务也是他们的债务，并将保留盈余与一种容易解释的目的联系起来。这一观点有效地将大规模减税的计划又阻止了好几年。
2001年1月，超越党派的国会预算局预测联邦政府10年后的财政盈余是56万亿美元。由于某种被广泛的认为是不现实的长期沿用的方法论——如，假设过期的税收优惠如研究和开发税收优惠不会再次延长——这一数字可能是夸大的。到2003年9月，在两轮减税之后，高盛公司用更现实的假设估算出10年内的赤字是5。5万亿美元。这个变化幅度达11。1万亿美元，但如果对某些方法上的不一致性进行调整之后，更准确的数字是从盈余到赤字的恶化幅度是9万亿美元。（显然，10年的预测是极其不可靠的，但是实际结果比这些预测还糟糕的可能性似乎要比好的可能性更大些——这些预测都假设会有健康的增长率，而增长率是可能受到这些赤字的损害的。）
尽管起作用的因素有很多，2001年6月和2003年5月的减税是这一逆转的关键因素。国会预算局估计，第一次减税要花1。7万亿美元，包括债务义务（联邦政府所要支付的债务利息，而如果没有减税，这些债务本来是可以偿还的），但这些数字是以减税在到期时确实会“日落”或失效为前提。独立分析家认为，如果减税反而变成永久性的话，成本会更高，加上债务义务会超过2万亿美元。官方对第二次减税的估算是加上债务义务为5500亿美元，这还是以减税会失效为前提的。如果像其支持者所主张的那样减税永久化，10年期内加上债务义务成本将超过1万亿美元。这样，总的减税成本就占总恶化额9万亿美元的大约三分之一，占高盛公司所估计的5。5万美元的大约三分之二。
减税还会损害90年代所达成的有关财政纪律的脆弱的政治共识。华盛顿的自然惯性趋势是通过更多会马上带来更多感激之情的减税或增加开支的法案，而不是采取对长期利益最有好处的措施。庞大的减税尤其是如此有利于高收入纳税人的减税，使在其他领域主张坚守财政纪律变得困难，从而动摇了保持稳健财政政策的勉强的责任感。在早先的财政估算中，联邦债务应当在10年内从占GDP三分之一下降到零，而高盛公司在两年后进行的估算中认为他将在10年后增加到占GDP的50％。此外，在未来的年份退休的婴儿潮人数会迅速增加，抬高医疗照顾和社会保障成本，使随着时间推移而变化的赤字发展前景更加恶劣。
第二部 第55节
赤字重要吗？在这种背景下，财政大辩论现在转向这样一个问题，这就是所预计的这些赤字是否重要。这显然是问题的核心所在。减税的支持者不得不主张他们不重要——或至少不那么重要——因为大规模的减税和稳健的财政状况是无法调和的。而减税的鼓吹者包括乔治·W· 布什的经济顾问委员会主席格伦·哈伯德都向我指出过，赤字对利率有重要的影响，因而也对经济活动、就业创造和增长有重要影响。《华尔街日报》的社论版对赤字会影响利率的理论大加排斥，称之为“鲁宾经济学”。
尽管我受宠若惊，但起初我并不认为这种主张会有什么吸引力。但这种主张一直在高声鼓吹自己，而相反的观点却不是这样。结果，这在我看来彻头彻尾荒谬的观点被当做一种严肃的看法来对待，在一次国会的听证会上，一个就在我旁边的减税支持者居然说已有的学术文献中没有任何东西支持有关财政状况会影响利率的忧虑。
没有任何文献？在经济学导论中你要学的第一件事就是供给和需求决定价格。令我感到惊奇的是，把市场能解释一切作为信条的人不认为债务融资供需中的一个重要因素——联邦政府的财政状况——对利率有任何影响。如果以另外一种方式来表达，这一观点甚至更为明显：当政府借贷时，可用于私人目的的储蓄就减少了，而资本的价格——以利率表示——就会上升。如果财政部停止借贷，而是开始偿还其未偿还的3。8万亿美元债务，私人部门可得到的储蓄就会增加，而利率就会下降。乔治敦大学的罗伯特·卡姆比和他的两个同事所进行的一项研究在听证会举行后完成，发现债券市场利率与未来财政状况的预期存在着极强的相关关系。卡姆比的文章解决了以前只考察利率与当前财政状况的文章的严重问题。将关注点转到利率和预期未来状况的关系上来是合理的：一个5年或10年期债券的购买者主要受到资产生命周期中对利率和债券价格的预期的影响，这应当是合乎逻辑的。
但是，卡姆比的文章并不为公众所知。于是布鲁金斯学会的比尔·盖尔和彼得·奥扎格撰写了一篇55页长的文章，其分析和结论与卡姆比的文章相似。文章引证了其他非常著名的经济学家——包括哈佛的马丁·费尔德斯坦，他也是供给学派税收理论温和版本的主要支持者——的看法来支持预期财政状况对利率的影响。盖尔和奥扎格向前迈出了至关重要的一步，他们积极地向媒体和国会议员及其助手宣传。结果，他们的工作受到广泛的注意，对不断加强人们在我们财政混乱状况问题上的关注做出了有意义的贡献。这证明了一个非常重要的道理：政府以外严肃的政策分析家经常感到深深的沮丧，因为他们的工作很少能对政策进程产生任何重要影响。要产生重要影响通常不仅需要重头文章，还需要通晓如何赢得媒体、国会和华盛顿官方其他部门注意。
利率要受到许多因素的影响，这使得要把财政状况的影响区分开来更加困难。而且，尽管长期来看基本面因素终将胜出，在一个特定的时刻市场的心理可能与基本面并不一致。比如，当经济和私人对资本的需求低迷时，市场可能很少会注意不健康的长期财政状况，利率可能保持较低水平，正如2002年和2003年上半年的情况一样。（尽管在这一脆弱的时期，较高的长期利率与联储所控制的较低的短期利率创纪录的巨大利差表明，赤字可能已经产生了某些影响。）
但不管在经济疲软时会产生什么样的影响，一旦经济状况重新健康，私人对资本的需求就会增长。在某个时候市场就会关注长期财政状况，私人需求的增长就会与政府筹资以支付其预算赤字的需求冲突。实际上所有的主流经济学家都赞同财政上的免费午餐是不存在的。尽管没有人能预测什么时候利率会对巨额长期赤字以及这些赤字对借贷需求的影响做出强烈反应。
让我把数字放进这些概念中来展示这对我们经济的负面影响可能会多么大。当用来考察减税的影响时，联邦储备委员会的模型预计，赤字占GDP的比率每上升1％，长期利率就会上升0。5％…0。7％。某些分析家用的是这一个关联关系中的较低的估计，因此，出于计算的目的，我认定如果赤字占GDP的比例每上升1％，长期利率就会上升0。4％。
我前面曾经提到过，10年内联邦政府的财政状况会恶化9万亿美元，这相当于每年平均占GDP的比率上升7％。这就是说，从原先预计的盈余到现在预计的赤字的变动幅度是平均每年GDP的7％。由于占GDP比例的每1％的上升会使利率上升0。4％，每年7％GDP比例的变化将使利率上升2。8％（0。4％×7）。
10年期长期债券的利率是大约4。5％，这样利率上升的幅度超过60％。然而，情况实际上要糟糕的多。在大多数经济学家看来，关键的利率是经过通货膨胀调整的10年期债券的市场利率即所谓“真实”利率。现在的10年期利率是4。5％，通货膨胀率是1。5％，这意味着真实利率是3％（也就是说，利率比通货膨胀率高3％）。用这个数字来计算，我刚才描述过的利率2。8％的上升相当于真实利率90％以上的上升。
从盈余到赤字的恶化是考察当前财政政策的影响最准确的方式。然而，分析家所提到的常常只是预计的赤字。那么，如果把同样的分析用于10年期5。5万亿美元的预计赤字，平均每年占GDP的比例上升约4％。这会导致长期利率1。6％的上升（4％GDP×0。4％）。10年期债券的利率经通货膨胀调整后是3％，真实利率因而上升超过50％。
这些数字触目惊心。但其后果可能更为严重。
如果轻率的财政政策继续下去，到某一时刻市场会感到忧虑，不仅担心预计中的联邦政府对可获得的储蓄的未来需求，更担心出现更严重的财政混乱——存在这样一种可能性，即政府可能要靠通货膨胀而不是财政纪律来解决长期财政问题。这样，市场可能还要在已经很高的利率水平上再加上难以准确预计的、额外的“赤字升水”来体现这些风险。这一影响可能极其巨大，而且可能因另一种影响而进一步恶化，这种影响就是不稳健的财政政策会对外国借贷者在借款给美国政府时会要求的利率产生影响。
此外，利率影响只是全部后果中的一部分。不健康的长期财政状况还可能严重损害企业和消费者的信心——1992年选举前的几年里，这一点很明显。庞大的结构性赤字还会降低海外对我国经济和货币的信心，损害联邦政府提供美国人民希望他提�
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