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汪晖等:土地发展权转移与农民集中居住的地方试验-第5部分
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农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。”因此，“要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。”中央还提出，擅自用地增减挂钩试点将追责“一把手”，违规进行试点的还要直接“相应扣减土地利用年度计划指标”。
虽然中央上述政策措施对于短期遏制各地开展运动式集中居住必然会有一定的作用，但总体来看，这些措施只是禁止性和预防性措施，并没有从体制根源上消除各地进行宅基地拆迁、农民集中居住的激励，也难以解决当前发展模式下各地大规模搞建设过程中出现的建设用地利用指标严重不足的问题。因此，在严格限制的同时，还需要进行更多的配套改革：一方面要通过征地制度和财税体制改革适当降低目前地方政府大规模搞各种建设的超强激励（陶然，等，2009；陶然、汪晖，2009），同时还需要建立一个新的政策框架，在确保农民财产权利、提升土地利用效率的基础上，给地方政府在用地指标方面新的开拓空间。
正如本文第二部分分析所指出的，各地大搞宅基地复垦，农民集中居住的体制根源是“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策。显然，这个政策的主要目标是为了控制城乡建设用地的总规模并确保中国18亿亩耕地资源的红线。这里我们先不去讨论中国的耕地总量是否实际上不止18亿亩，也不去讨论中国为确保粮食安全是否就一定非要确保18亿亩耕地，即使要达到农村耕地总量不减少的目标的同时，增加建设用地指标，也并不是只有拆迁农民宅基地然后进行复垦这样一种方式。
正如本文第二部分所指出的，新增耕地的另外一个方法是农地整理。这主要是通过对农地，包括对田、水、路、林、村综合整治，归并零散地块等措施，一方面提高耕地质量，另一方面增加有效耕地面积。在我国浙江省，就曾经规定土地整理新增有效耕地的72％可以折抵建设用地指标。由于经济发达地区的建设用地指标稀缺，在目前的城市土地出让制度下，政府完全可以从建设用地出让金中划出一部分土地指标费来进行土地整理，并转移土地整理后新增耕地带来的建设用地指标（即土地发展权）到城市郊区，就同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。
以浙江为例，1986年至1996年间浙江通过农村土地整理新增耕地只有12。93万亩，占同期新增耕地面积总量的17。3％，之所以通过土地整理新增的耕地比例低，是因为与直接的荒地开发相比，土地整理新增耕地的成本较高。按1997－2010年土地规划的要求，中央政府下达给浙江省通过土地整理复垦补充耕地的任务达到74万亩。如果按照以前土地整理的进度，补充耕地的任务可能无法完成。1997－1998年浙江省国土厅在省内11个地级市各设立了一个土地整理试点，测算出每亩土地整理的平均成本大约是1500元，新增耕地的比例平均为10％，所以每亩新增耕地的直接成本约1。5万元（土地开发新增耕地的成本大约在每亩3000－4000元）。显然地方政府更愿意通过滩涂围垦、荒草地开发等方式来完成补充耕地任务，企业、村集体和农民更没有激励投资土地整理项目，而省政府也没有足够的财力承担这笔巨额的投入。为了推动农村土地整理工作，浙江省在学习了上海和江苏非正式的做法后，提出了五条鼓励政策，其中第二条提出土地整理新增有效耕地的72％可以折抵建设用地指标。一个土地整理项目启动后，按照测算的新增耕地比例，其中30％首先折抵建设用地指标，按2万元每亩指标费通过土地出让收取用于土地整理的启动资金。土地整理项目通过县国土局初验、地市级国土局复验后，剩余的70％新增耕地的60％再折抵建设用地指标。省国土厅则按照15％的大致比例，利用土地整理项目立项时业主提供的地形图、规划图和竣工验收时提供的竣工图进行比对核算，以及实地勘察，对土地整理项目进行抽验。假定一个土地整理项目区的面积是100亩，需要投入的资金则为15万元。通过折抵指标政策，按照每亩建设用地指标费2万元计算，则可筹措14。4万元，基本可以解决土地整理的资金来源问题。而另一方面，在城市里，每亩建设用地的出让金远远超过2万元的指标费，完全可以使得折抵指标成为计划指标的重要补充来源，这一政策因而同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。自2000年以来，浙江省的折抵指标市场开始大规模发育，指标交易量不断上升。截至2004年底，全省经批准跨市县调剂土地整理折抵建设用地指标达到30万亩。换句话说，浙江省通过土地整理，不仅改善了农业生产的条件，通过土地整理建成1000多万亩超过基本农田质量的标准农田，而且新增了耕地，通过折抵指标为省内发达地区腾挪了30万亩的建设用地空间。可惜的是，浙江这一做法在前两年已经被中央政府叫停。
较之宅基地复垦折抵建设用地指标的政策，“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”政策有以下几个明显的好处：（1）农地整理的成本大大低于宅基地复垦，避免无谓的社会资源浪费；（2）农地整理可以有效地改善农业基础设施，提高农地质量，真正对农民、农业有利，更有利于实现耕地保质保量的目标；（3）由于农地整理不影响农民的生活生产，反而有助于增加耕地、降低农业生产成本，因此不会产生社会不稳定因素，更不会带来大量的上访和群体性事件。农地整理的投资主体短期乃至中期可以先限定为地方政府，如果允许农地整理新增耕地折抵一部分建设用地指标，有助于大大提高地方政府的投资积极性。
当然，通过土地整理来新增耕地的缺点是新增耕地量可能会有水分，因此如何通过规范的验收程序和高科技手段来确保土地整理新增耕地的真实性是需要解决的问题。但无论如何，土地整理对农村、农业和农民是有益的投资。
我们认为，在现行建设用地计划管理体制不变的情况下，与其大规模实行“城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩”的政策来补充建设用地计划指标不足，不如允许通过农地整理新增耕地折抵建设用地指标。考虑到各地土地整理的潜力完全不同，未来应该总结和完善浙江、江苏、广东等地区在过去十年的政策和实践，制定全国性的政策，建立一个全国性的土地发展权交易市场。当然，“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”政策的要求可以比过去各地实行的政策严苛，比如折抵的比例可以降低到30－50％，而不是60％或72％；再比如建立严格的监督和验收机制等。
总体来说，恰恰是因为在资源丰富的欠发达地区用地需求少，既没积极性也没有足够的财力投资于农地整理，如果允许农地整理新增耕地折抵的建设用地指标跨省交易，不仅可以解决发达地区用地指标不足的问题，同时也向欠发达地区注入了大量的资金用于改善农业生产条件，提高农地质量。当然，中央政府可以将这个市场的交易对象、交易量纳入计划管理，控制全国交易的总量，并对农地整理和指标交易加以严格的监督管理。
因此，如果能够在土地整理中引入折抵指标，并放开全国性的折抵指标交易市场，各地进行宅基地复垦并强迫农民集中居住来获得建设用地指标的压力就可以得到大幅度缓解。我们就不会看到各地，尤其是发达地区大规模拆迁本地辖区范围内农业为主地区农民宅基地的现象。
当然，上述讨论并不意味着，将农村宅基地拆除复垦后并进行土地发展权（建设用地指标）转移的做法完全不可行。这里的关键问题是到底谁应该作为土地复垦指标的交易主体，应该经过怎样的程序，如何才能切实保障农民对宅基地的财产权利？事实上，浙江省从1999年以来一直在推动农村宅基地复垦工作，根据我们的实地调查，浙江省过去十年来的做法，与当前各地运动式地推动农村宅基地拆迁复垦工作相比，有三个重要差别：首先浙江省过去十年进行的是一种温和的渐进的宅基地复垦工作，针对的对象主要是已经存在的零散分布且基本空置的农村房屋，比如半山上的交通不便、规模较小的自然村，绝大部分房屋已经衰败、空置，村民绝大部分已经迁移到山下或进城，在这种情况下，宅基地拆迁复垦很容易在村民中达成一致的意见；其次，在宅基地复垦过程中，充分尊重农民意见，不搞整村拆迁，遇到不同意搬迁的就保留；最后，宅基地拆迁后就近安置，不影响农民的生活和生产，不增加农民的通勤和交通成本。
未来在宅基地复垦过程中，如何在政府的统一组织下，进一步推广市场化模式，将宅基地复垦指标交易建立在一个更加健康、更加公平的市场机制框架下运作，是未来新农村建设中必须要处理的问题。只有解决这个问题，才可以有效避免我国目前广泛出现的各类新农村建设和城乡统筹改革中的强制性宅基地拆迁与集中居住现象。必须考虑到，由于我国区域之间土地资源禀赋与用地需求的差异非常大，如果能够有效地建立起来以农户和农户集体为土地指标交易主体，政府搭建交易平台的跨区宅基地复垦指标交易市场，那么发达地区可以从欠发达地区购买建设用地复垦而产生的建设用地指标，这将不仅有助于提高土地利用效率，而且有助于避免发达地区为获得建设用地指标而过度进行的宅基地集中。
我们认为，需要通过一个长期的计划来渐进地推行纯农区农村宅基地复垦工作，而同时逐渐放开宅基地，包括集体建设用地的市场化交易，而竭力避免大规模运动拆迁和农民集中居住的模式。一方面，政府推行农村宅基地复垦工作必须谨慎。只有那些当地农民确实已经永久性迁入城镇并从事非农产业的空心村，以及零散的破败的小村落才具备拆迁复垦的条件；另一方面，宅基地和集体建设用地的市场化交易，本身也有利于农村建设用地的更高效利用，同时鼓励不同市场主体参与宅基地自身的市场以及宅基地上的发展权市场发育。这里特别需要强调，土地整理和宅基地复垦的投资主体可以逐渐多样化，相应地，收益也可以在农民、集体、投资者以及地方政府之间进行合理的分配。我们在最近这些年的调查中，发现在一些地区确实有这样的做法，实施效果也较好，比如浙江省慈溪市有很多农村宅基地整理项目就是由村集体来投资进行的，项目完成后，政府相关部门进行验收，复垦的耕地按照一比一折抵建设用地指标，归村集体所有，村集体可以将指标卖给市政府，也可以卖给市内任何一个乡镇政府。笔者调查的慈溪市海星村目前已经实施了四期宅基地整理项目，农民集中居住的小区就在本村范围内，小区不仅解决了公共服务、文化娱乐、污水处理、道路绿化等基础设施问题，而且由于住房依旧是独门独院的小楼，没有给村民带来生产上的不便。复垦的耕地归村集体所有，统一发包给种粮大户，折抵的建设用地指标以15万/亩卖给政府，用于平衡宅基地整理的投入。
总体来看，土地发展权转移和交易本身是一个好东西，关键是如何在明确界定土地发展权归属、明晰权利主体的前提下，搭建一个市场化的平台，实现效率和公平兼顾的帕累托改进。考虑到中国仍处于高速城市化的发展阶段，人口和劳动力迁移也主要是从农村向城市、从内地向沿海集中，通过建立土地整理后新增折抵指标的全国性交易平台，并渐进有序放开建设用地复垦的市场化交易机制，就不仅仅有通过经济较发达城市或地区购买土地指标来保护经济欠发达的城市和地区，特别是粮食主产区耕地和自然环境的意义，也更有为城市和发达地区提供更大用地空间、促进资本、劳动力和人口在整个国土空间上实现更有效率配置的重大含义。
（相关简介：汪晖，任职于浙江大学公共管理学院；陶然，任职于中国人民大学经济学院；史晨，任职于中国人民大学公共经济与治理研究中心。该文得到国家自然科学基金（71073138，70633002），国家社科基�
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